ORDONNANCE DE LA COUR (septième chambre)

5 octobre 2016 ( * )

« Pourvoi – Article 181 du règlement de procédure de la Cour – Aides d’État – Article 108, paragraphe 3, TFUE – Décision de la Commission déclarant les aides illégales – Défaut de notification préalable – Détermination de la date d’octroi des aides – Conventions instituant des aides – Engagement inconditionnel d’octroyer les aides – Prise en compte de la réglementation nationale – Procédure formelle d’examen – Principe de bonne administration – Droits de la défense »

Dans l’affaire C‑426/15 P,

ayant pour objet un pourvoi au titre de l’article 56 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, introduit le 28 juillet 2015,

Diputación Foral de Bizkaia, représentée par M e I. Sáenz-Cortabarría Fernández, abogado,

partie requérante,

l’autre partie à la procédure étant :

Commission européenne, représentée par M me P. Němečková et M. É. Gippini Fournier, en qualité d’agents,

partie défenderesse en première instance,

LA COUR (septième chambre),

composée de M me C. Toader, président de chambre, MM. A. Rosas et E. Jarašiūnas (rapporteur), juges,

avocat général : M. M. Wathelet,

greffier : M. A. Calot Escobar,

vu la décision prise, l’avocat général entendu, de statuer par voie d’ordonnance motivée, conformément à l’article 181 du règlement de procédure de la Cour,

rend la présente

Ordonnance

1 Par son pourvoi, Diputación Foral de Bizkaia demande l’annulation de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 19 mai 2015, Diputación Foral de Bizkaia/Commission (T‑397/12, non publié, ci-après l’« arrêt attaqué », EU:T:2015:291), par lequel celui-ci a rejeté son recours tendant à l’annulation partielle de la décision C (2012) 4194 final de la Commission, du 27 juin 2012, relative à l’aide d’État SA.28356 (C 37/2009) (ex N 226/2009) (ci-après la « décision litigieuse »).

Les antécédents du litige

2 Les antécédents du litige et le contenu de la décision litigieuse sont exposés aux points 1 à 20 de l’arrêt attaqué. Pour les besoins de la présente procédure, ils peuvent être résumés de la manière suivante.

3 Le 15 avril 2009, les autorités espagnoles ont notifié à la Commission des Communautés européennes deux conventions qui avaient été signées le 15 décembre 2006 entre, d’une part, Bizkailur SA, société publique détenue à 100 % par la requérante, et cette dernière et, d’autre part, Habidite Technologies País Vasco SA (ci-après « Habidite »), Grupo Empresarial Afer SA et Grupo Habidite, concernant un projet d’implantation d’une usine d’Habidite à Alonsotegi (Espagne).

4 Le projet concerné consistait en la création d’une usine de fabrication de modules de construction préfabriqués destinés à être utilisés dans l’assemblage de logements et de bâtiments. La requérante s’engageait à acheter à Habidite un nombre de logements devant être revendus en tant que logements sociaux.

5 En vertu de la première convention signée le 15 décembre 2006, dénommée, dans la décision litigieuse, la « convention sur les sols », la requérante et Bizkailur s’engageaient à acquérir un terrain et à l’aménager en vue d’un usage industriel et à transférer la propriété de ce terrain à Habidite pour un prix équivalant au coût effectif supporté par Bizkailur, payable en quatre versements annuels de 25 % chacun, au terme d’un délai de quatre années de carence à compter de la date de l’acte de transfert de propriété.

6 La seconde convention signée le 15 décembre 2006, dénommée, dans la décision litigieuse, la « convention sur les habitations », prévoyait que la requérante ou Bizkailur achèterait à Habidite 1 500 habitations devant être revendues sous un régime de prix réglementé fixé par un arrêté du département du Logement et des Affaires sociales du gouvernement basque. Habidite devait recevoir environ 83 % du prix de vente au public des habitations et 100 % du prix de vente des annexes (garages, débarras, etc.). La requérante devait conserver environ 17 % du prix de vente au public à l’exception des annexes.

7 Par lettre du 15 avril 2009, la Commission a accusé réception de la notification.

8 Par lettre du 2 décembre 2009, la Commission a notifié au Royaume d’Espagne sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE, en indiquant qu’elle éprouvait des doutes quant à la compatibilité des deux conventions avec le droit de l’Union.

9 Le 27 juin 2012, la Commission a adopté la décision litigieuse, dont l’article 2 dispose que « [l]’aide en cause dans les conventions notifiées est illégale, dans la mesure où elle a été accordée en violation de l’obligation préalable de notification prévue à l’article 108, paragraphe 3, TFUE ».

10 Les articles 5 et 6 de la décision litigieuse disposent, d’une part, que l’aide en cause dans la convention sur les sols est compatible avec les règles du traité FUE à hauteur de la somme de 10,5 millions d’euros et incompatible avec ces règles en ce qu’elle excède ce plafond et, d’autre part, que l’aide en cause dans la convention sur les habitations est incompatible avec lesdites règles.

La procédure devant le Tribunal et l’arrêt attaqué

11 Par une requête déposée au greffe du Tribunal le 6 septembre 2012, la requérante a introduit un recours tendant à l’annulation, d’une part, de l’article 2 de la décision litigieuse dans la mesure où il déclare illégales les aides prévues dans les conventions notifiées le 15 avril 2009 ou, à titre subsidiaire, dans la mesure où il déclare illégale l’aide prévue dans la convention sur les sols, et, d’autre part, des articles 5 et 6 de la décision litigieuse, dans la mesure où la Commission a fondé l’examen prévu à l’article 108, paragraphe 2, TFUE en ce qui concerne la compatibilité avec le traité FUE sur la prémisse qu’il s’agissait d’aides illégales.

12 À l’appui de son recours, la requérante a soulevé quatre moyens, tirés, premièrement, d’une erreur de droit en ce que la Commission a considéré que, le 15 décembre 2006, un engagement juridiquement contraignant et inconditionnel avait été adopté pour le versement des aides d’État prévues dans les conventions, deuxièmement, d’une erreur de droit en ce que la Commission a déclaré illégale l’aide prévue dans la « convention sur les sols » et d’une dénaturation dans la procédure administrative, troisièmement, d’une violation de l’article 6, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article [108 TFUE] (JO 1999, L 83, p. 1), et du principe général de bonne administration et, notamment, des droits et des garanties procédurales, et, enfin, quatrièmement, de la violation de l’obligation de motivation au titre de l’article 296 TFUE.

13 Par l’arrêt attaqué, le Tribunal a écarté l’ensemble de ces moyens et a, en conséquence, rejeté le recours et condamné la requérante aux dépens.

Les conclusions des parties

14 Par son pourvoi, la requérante demande à la Cour :

– d’annuler l’arrêt attaqué ;

– d’accueillir le recours présenté en première instance, et

– de condamner la Commission aux dépens de la procédure devant le Tribunal et devant la Cour.

15 La Commission demande à la Cour :

– de rejeter le pourvoi et

– de condamner la requérante aux dépens.

Sur le pourvoi

16 En vertu de l’article 181 de son règlement de procédure, lorsqu’un pourvoi est, en tout ou en partie, manifestement irrecevable ou manifestement non fondé, la Cour peut, à tout moment, sur proposition du juge rapporteur, l’avocat général entendu, décider de le rejeter, totalement ou partiellement, par voie d’ordonnance motivée.

17 Il y a lieu de faire application de cette disposition dans le cadre du présent pourvoi.

18 À l’appui de celui-ci, la requérante invoque trois moyens, tirés, le premier, d’une erreur de droit dans l’interprétation de l’article 108, paragraphe 3, première phrase, TFUE et l’application de la notion d’« aide illégale », au sens de l’article 1 er , sous f), du règlement n° 659/1999, le deuxième, d’une erreur de droit en ce que le Tribunal a considéré que l’existence d’une aide illégale dans la convention sur les sols était corroborée par la stipulation d’un délai d’exécution de douze mois, et, le troisième, d’une erreur de droit en ce que le Tribunal n’a pas retenu une violation du principe de bonne administration et des droits et des garanties procédurales appartenant à la partie intéressée ainsi que d’une violation du droit à un procès équitable. En outre, dans son mémoire en réplique, la requérante soulève un quatrième moyen, tiré d’un défaut de motivation de la décision litigieuse.

Sur les premier et deuxième moyens

Argumentation des parties

19 Par ses premier et deuxième moyens, qu’il convient d’examiner ensemble, la requérante fait grief au Tribunal d’avoir rejeté les premier et deuxième moyens du recours en jugeant que les aides avaient été attribuées le 15 décembre 2006, date de la signature de la convention sur les sols et de la convention sur les habitations, et donc antérieurement à leur notification.

20 C’est à tort, selon elle, que le Tribunal a considéré, aux points 34 et 44 de l’arrêt attaqué, que ces conventions constituaient à cette date des actes juridiquement contraignants par lesquels elle s’était engagée à accorder les aides et que lesdites conventions ne contenaient aucune obligation selon laquelle la réalisation des prescriptions qui y étaient contenues était conditionnée au respect d’exigences légales préalables et, en particulier, au respect d’une autorisation de la Commission. Partant, ce serait également à tort que le Tribunal a relevé, à ce sujet, aux points 42 et 48 de l’arrêt attaqué, que ces conventions prévoyaient d’ailleurs des délais pour leur exécution expirant à une date antérieure à celle à laquelle elles ont été notifiées à la Commission.

21 Ce faisant, le Tribunal aurait interprété erronément le terme « instituer » figurant à l’article 108, paragraphe 3, première phrase, TFUE et aurait fait abstraction de la question de savoir s’il existait un engagement inconditionnel de verser les aides en cause. En tout état de cause, il n’aurait pas appliqué le principe, inscrit au considérant 36 du règlement (CE) n° 800/2008 de la Commission, du 6 août 2008, déclarant certaines catégories d’aide compatibles avec le marché commun en application des articles [107 et 108 TFUE] (Règlement général d’exemption par catégorie) (JO 2008, L 214, p. 3), et à l’article 2 du règlement (UE) n° 651/2014 de la Commission, du 17 juin 2014, déclarant certaines catégories d’aides compatibles avec le marché intérieur en application des articles 107 et 108 du traité (JO 2014, L 187, p. 1), selon lequel toute appréciation visant à déterminer le moment où l’aide a été accordée doit être effectuée au regard de la réglementation nationale applicable, les aides devant être considérées comme accordées à la date à laquelle le droit légal de les recevoir est conféré au bénéficiaire conformément au droit national applicable.

22 Or, en vertu de la réglementation nationale applicable en l’espèce, à savoir les dispositions de l’article 1258 et de l’article 6, paragraphe 3, du code civil espagnol, les cocontractants s’obligent à respecter toutes les conséquences qui, selon la nature, sont conformes à la loi et toute action contraire à une norme impérative ou à une interdiction légale est nulle de plein droit. Les parties à la convention sur les sols et à la convention sur les habitations se seraient donc engagées à respecter non seulement les dispositions expresses de ces deux conventions, mais également les obligations résultant de la loi, en ce compris les dispositions du droit de l’Union. Dès lors, à la date du 15 décembre 2006, l’engagement des parties auxdites conventions aurait été conditionnel, le versement des aides étant alors subordonné à l’autorisation de la Commission, de telle sorte que Habidite n’avait aucun droit légal à recevoir celles-ci avant l’obtention de cette autorisation, nonobstant les délais prévus par les conventions auxquels le Tribunal aurait attribué des conséquences juridiques dont ils étaient dépourvus.

23 La requérante soutient, par ailleurs, que le Tribunal a violé le principe de légalité, et notamment les dispositions de l’article 1 er , sous f), du règlement n° 659/1999, en faisant une interprétation et une application erronées de la notion d’« aide illégale » définie par cet article, qui suppose que la mesure d’aide soit mise à exécution. Or, il serait constant, en l’espèce, que les aides n’avaient pas été mises à exécution lorsqu’elles ont été notifiées.

24 La Commission considère que le Tribunal n’a pas commis d’erreur de droit dans l’interprétation de la notion d’« aide illégale » et fait valoir notamment, en ce qui concerne les allégations de la requérante relatives aux dispositions nationales pertinentes et aux délais d’exécution des conventions, que l’appréciation de la teneur des contrats et des dispositions du droit national constitue une question de fait et non une question de droit, soumise, comme telle, au contrôle de la Cour dans le cadre d’un pourvoi.

25 À cela, la requérante a répondu, dans son mémoire en réplique, que son pourvoi a uniquement pour objet de soumettre à la Cour les appréciations portées en droit par le Tribunal, son grief étant que ce dernier a ignoré que, en vertu du droit de l’Union, il devait tenir compte et tirer toutes les conséquences juridiques de la circonstance que les parties aux conventions avaient également l’obligation de respecter la loi, y compris les dispositions du droit de l’Union.

Appréciation de la Cour

26 Il convient d’observer, à titre liminaire, que la question de savoir si le Tribunal aurait dû tenir compte de la réglementation nationale applicable et en tirer toutes les conséquences de droit pour déterminer si les aides avaient été octroyées avant leur notification à la Commission est une question de droit pouvant, en vertu de l’article 256, paragraphe 1, second alinéa, TFUE et de l’article 58, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, être soumise, comme telle, au contrôle de la Cour dans le cadre d’un pourvoi. Il s’ensuit que les deux premiers moyens sont recevables.

27 Quant au fond, il y a lieu de rappeler que, en vertu de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, la Commission doit être informée, en temps utile pour présenter ses observations, des projets tendant à instituer ou à modifier des aides. Si elle estime qu’un projet n’est pas compatible avec le marché intérieur, au sens de l’article 107 TFUE, elle ouvre sans délai la procédure formelle d’examen. L’État membre intéressé ne peut mettre à exécution les mesures projetées avant que cette procédure ait abouti à une décision finale.

28 Viole donc cette disposition l’octroi d’une aide qui n’a pas été préalablement notifiée à la Commission.

31 Si, comme le soutient en substance la requérante, l’existence de l’engagement d’octroyer l’aide doit être appréciée au regard non seulement des stipulations de la convention, mais aussi, le cas échéant, de la réglementation nationale applicable à celle-ci, c’est au demeurant sans commettre d’erreur de droit que le Tribunal a, pour écarter l’argument de la requérante tiré de l’article 1258 et de l’article 6, paragraphe 3, du code civil espagnol, relevé, au point 36 de l’arrêt attaqué, qu’il ne saurait être constaté une absence de violation du droit de l’Union au seul motif que le droit national aurait également été violé.

32 En effet, l’article 108, paragraphe 3, TFUE ne renvoyant pas au droit des États membres, la constatation d’une violation de cet article ne dépend pas de la violation ou non du droit national (voir, en ce sens, arrêt du 28 juillet 2016, JZ, C‑294/16 PPU, EU:C:2016:610, points 35 et 36 ainsi que jurisprudence citée).

33 En outre, l’autorité qui, dans une convention, a pris de manière inconditionnelle l’engagement d’octroyer une aide ne saurait se prévaloir de ce que cette convention n’est pas conforme à la réglementation nationale pour nier l’existence dudit engagement afin d’échapper aux conséquences de la violation de l’article 108, paragraphe 3, TFUE.

34 Or, aux points 34, 35, 37 à 44 et 48 à 50 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a relevé, dans le cadre de son appréciation souveraine des faits, que la requérante s’était engagée à accorder les aides par la convention sur les sols et par la convention sur les habitations signées le 15 décembre 2006, soit près de deux ans et demi avant leur notification à la Commission intervenue le 15 avril 2009, que Bizkailur avait fait l’acquisition de terrains entre le mois de mai 2007 et celui d’avril 2008, soit antérieurement à cette dernière date, que lesdites conventions prévoyaient des délais d’exécution dont certains expiraient avant cette même date et qu’elles ne contenaient aucune condition subordonnant l’application des prescriptions énoncées au respect d’exigences légales, et en particulier à l’obtention d’une autorisation par la Commission des aides projetées.

35 Il ressort de ces constatations que la requérante s’était, par ces conventions, engagée de manière inconditionnelle à octroyer ces aides.

36 C’est dès lors à bon droit que le Tribunal a jugé, au point 45 de l’arrêt attaqué, que les aides en cause avaient été octroyées le 15 décembre 2006, date de la signature desdites conventions.

37 Quant à l’argument de la requérante selon lequel ces aides ne sont pas illégales, car elles n’ont pas été mises à exécution, au sens de l’article 1 er , sous f), du règlement n° 659/1999, avant leur notification, il suffit de constater qu’il découle de ce qui précède que la violation de l’article 108, paragraphe 3, TFUE a été commise dès la date de la signature des conventions dès lors que celles-ci contenaient un engagement inconditionnel d’octroyer lesdites aides alors que ces dernières n’avaient pas été préalablement notifiées à la Commission. En outre, le Tribunal a constaté, au point 35 de l’arrêt attaqué, dans le cadre de son appréciation souveraine des faits, que la convention sur les sols avait connu un début d’exécution antérieurement à la notification de l’aide afférente à ce projet.

38 Il s’ensuit qu’il y a lieu d’écarter les deux premiers moyens comme étant manifestement non fondés.

Sur le troisième moyen

Argumentation des parties

39 Par son troisième moyen, la requérante fait grief au Tribunal d’avoir écarté son moyen tiré notamment d’une violation du principe de bonne administration et des garanties procédurales appartenant à la partie intéressée à la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE. Ce faisant, il aurait commis une erreur de droit et aurait violé le droit à un procès équitable.

40 Tout d’abord, le Tribunal aurait commis une erreur de droit en affirmant, au point 63 de l’arrêt attaqué, que, en qualité d’entité infra-étatique et de partie intéressée, la requérante ne saurait se prévaloir des droits de la défense, alors que ces derniers comportent le droit pour la personne intéressée, dès la phase de la procédure administrative, de manifester de manière adéquate son point de vue sur la réalité et la pertinence des faits, des accusations et des circonstances alléguées par la Commission. Or, alors que dans la décision d’engager la procédure formelle d’examen, la Commission avait estimé qu’il s’agissait d’aides légales, elle n’aurait, durant la procédure, jamais adopté de décision rectificative ou de décision élargissant la procédure formelle d’examen indiquant que les aides étaient illégales ni invité les parties intéressées à soumettre leurs observations sur ce point.

41 Ensuite, le Tribunal aurait, au point 62 de l’arrêt attaqué, dénaturé un courrier de la Commission du 15 avril 2010 adressé aux autorités espagnoles, en affirmant que, par celui-ci, la Commission avait averti que les aides pourraient être considérées comme ayant été octroyées en 2006, alors que ce courrier se limitait à transmettre des observations d’un tiers. Le Tribunal aurait ainsi donné un sens et une valeur erronés à ce courrier, qui ne constituait pas une position de la Commission et encore moins une décision rectificative.

42 Enfin, le Tribunal aurait ignoré les courriers ultérieurs de la Commission qui établissent que celle-ci, avant d’adopter la décision finale, n’avait jamais exprimé de réserves sur la légalité des aides en cause et dont il résulterait que la requérante n’a jamais eu la possibilité de présenter des observations pour contester la déclaration de la Commission selon laquelle ces aides étaient illégales. En ne prenant pas en considération tous ces éléments de preuve, le Tribunal aurait violé le droit fondamental à un procès équitable garanti par l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

43 La Commission estime que ce moyen n’est pas fondé.

Appréciation de la Cour

44 Ainsi que l’a rappelé en substance le Tribunal, aux points 54 et 57 de l’arrêt attaqué, la procédure de contrôle des aides d’État est une procédure ouverte à l’encontre de l’État membre concerné. Les intéressés, autres que l’État membre concerné, ont dans cette procédure uniquement la faculté d’adresser à la Commission toute information destinée à éclairer celle-ci dans son action future. Ils ne sauraient donc prétendre eux-mêmes à un débat contradictoire avec la Commission tel que celui ouvert au profit dudit État membre ni se prévaloir des droits de la défense en tant que tels (voir, en ce sens, arrêts du 2 avril 1998, Commission/Sytraval et Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, point 59 ; du 24 septembre 2002, Falck et Acciaierie di Bolzano/Commission, C‑74/00 P et C‑75/00 P, EU:C:2002:524, points 80 à 83, ainsi que du 15 novembre 2011, Commission et Espagne/Government of Gibraltar et Royaume-Uni, C‑106/09 P et C‑107/09 P, EU:C:2011:732, point 181).

46 Durant cette procédure, la Commission doit seulement, ainsi que le Tribunal l’a rappelé au point 55 de l’arrêt attaqué, mettre en demeure les intéressés de présenter leurs observations (arrêts du 19 mai 1993, Cook/Commission, C‑198/91, EU:C:1993:197, point 22, ainsi que du 2 avril 1998, Commission/Sytraval et Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, point 59).

47 Il en découle que la Commission n’a pas, lorsque la procédure formelle d’examen l’amène à considérer que l’aide en cause est illégale, à inviter les intéressés en cours de procédure à débattre de la légalité de celle-ci et à défendre leur point de vue.

48 Par conséquent, c’est manifestement à bon droit que le Tribunal a, au point 63 de l’arrêt attaqué, écarté le grief de la requérante selon lequel ses droits de la défense avaient été violés.

49 Par ailleurs, il convient de relever que l’allégation de la requérante selon laquelle, dans une telle hypothèse, la Commission doit adopter une décision rectificative ou une décision élargissant la procédure formelle d’examen est manifestement dépourvue de tout fondement.

50 Quant aux arguments de la requérante selon lesquels le Tribunal aurait, d’une part, dénaturé le courrier de la Commission du 15 avril 2010 en en déduisant qu’elle avait eu connaissance de ce qu’il pourrait être considéré que les aides avaient été accordées en 2006 et, d’autre part, ignoré d’autres courriers démontrant le contraire, il résulte de ce qui précède qu’ils sont, en tout état de cause, inopérants.

51 Il s’ensuit que le troisième moyen doit être rejeté comme étant manifestement non fondé.

Sur le quatrième moyen

Argumentation des parties

52 Par son quatrième moyen, la requérante fait valoir, dans son mémoire en réplique, que la Commission n’a pas expliqué, dans la décision litigieuse, ce qui l’a amenée à conclure que les autorités nationales avaient pris, le 15 décembre 2006, un engagement juridiquement contraignant et inconditionnel de verser les aides projetées dans les conventions.

53 La Commission conclut à l’irrecevabilité de ce moyen aux motifs qu’il n’a pas été soulevé devant le Tribunal et que le président de la Cour avait autorisé la requérante à répliquer uniquement sur la question de recevabilité mentionnée dans sa demande tendant à être autorisée à déposer un mémoire en réplique.

Appréciation de la Cour

54 Force est d’observer que, par sa décision du 4 décembre 2015, le président de la Cour a autorisé la requérante à produire un mémoire en réplique en limitant, conformément à l’article 175, paragraphe 2, du règlement de procédure, l’objet de celui-ci à la question de recevabilité mentionnée dans sa demande tendant à être autorisée à déposer un mémoire en réplique.

55 Dès lors, ce moyen sortant de l’objet du mémoire en réplique ainsi fixé, il n’y a pas lieu de l’examiner.

56 En conséquence de tout ce qui précède, il y a lieu de rejeter le pourvoi dans son ensemble.

Sur les dépens

57 En vertu de l’article 184, paragraphe 2, du règlement de procédure, lorsque le pourvoi n’est pas fondé, la Cour statue sur les dépens. Selon l’article 138, paragraphe 1, de ce règlement, applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, de celui-ci, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.

58 La Commission ayant conclu à la condamnation de la requérante aux dépens et cette dernière ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.

Par ces motifs, la Cour (septième chambre) ordonne :

1) Le pourvoi est rejeté.

2) Diputación Foral de Bizkaia est condamnée aux dépens.

Signatures

* Langue de procédure : l’espagnol.