ARRÊT DU TRIBUNAL (cinquième chambre)

1 er octobre 2025 ( * )

« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises en raison des actions déstabilisant la Moldavie – Gel des fonds – Restrictions en matière d’admission sur le territoire des États membres – Listes des personnes, des entités et des organismes auxquels s’applique le gel des fonds et des ressources économiques ou faisant l’objet de restrictions en matière d’admission sur le territoire des États membres – Maintien du nom du requérant sur les listes – Association à des personnes inscrites sur les listes – Article 1er, paragraphe 1, sous b), et article 2, paragraphe 1, sous b), de la décision (PESC) 2023/891 – Article 2, paragraphe 3, sous b), du règlement (UE) 2023/888 – Obligation de motivation – Exception d’illégalité – Erreur d’appréciation – Liberté d’entreprise – Droit de propriété – Liberté d’association – Liberté d’expression – Responsabilité non contractuelle »

Dans l’affaire T‑343/24,

Maria Albot, demeurant à Chisinau (Moldavie), représentée par M es T. Bontinck, L. Marchal, avocats, et M. C. Zatschler, SC,

partie requérante,

contre

Conseil de l’Union européenne, représenté par M me M. Di Gaetano, M. A. Boggio-Tomasaz et M me E. Kübler, en qualité d’agents, assistés de M e E. Raoult, avocate,

partie défenderesse,

LE TRIBUNAL (cinquième chambre),

composé, lors des délibérations, de MM. J. Svenningsen, président, C. Mac Eochaidh et J. Laitenberger (rapporteur), juges,

greffier : M. L. Ramette, administrateur,

vu la phase écrite de la procédure, notamment :

– la requête déposée au greffe du Tribunal le 8 juillet 2024,

– le mémoire en adaptation déposé au greffe du Tribunal le 13 mai 2025,

à la suite de l’audience du 9 juillet 2025,

rend le présent

Arrêt

1 Par son recours, la requérante, M me Maria Albot, demande, d’une part, sur le fondement de l’article 263 TFUE, l’annulation, premièrement, de la décision (PESC) 2024/1242 du Conseil, du 26 avril 2024, modifiant la décision (PESC) 2023/891 concernant des mesures restrictives en raison des actions déstabilisant la République de Moldavie (JO L, 2024/1242), et du règlement d’exécution (UE) 2024/1243 du Conseil, du 26 avril 2024, mettant en œuvre le règlement (UE) 2023/888 concernant des mesures restrictives en raison des actions déstabilisant la République de Moldavie (JO L, 2024/1243) (ci-après, pris ensemble, les « premiers actes de maintien »), deuxièmement, de la décision (PESC) 2025/824 du Conseil, du 25 avril 2025, modifiant la décision (PESC) 2023/891 concernant des mesures restrictives en raison des actions déstabilisant la République de Moldavie (JO L, 2025/824), et du règlement d’exécution (UE) 2025/817 du Conseil, du 25 avril 2025, mettant en œuvre le règlement (UE) 2023/888 concernant des mesures restrictives en raison des actions déstabilisant la République de Moldavie (JO L, 2025/817) (ci-après, pris ensemble, les « seconds actes de maintien »), en ce que ces actes (ci-après, pris ensemble, les « actes attaqués ») la concernent et, d’autre part, sur le fondement de l’article 268 TFUE, la réparation du préjudice moral et matériel qu’elle aurait subi à la suite de l’adoption de ces actes.

Antécédents du litige

2 La requérante est une ressortissante moldave.

3 La présente affaire s’inscrit dans le cadre des mesures restrictives adoptées par l’Union européenne, à la demande des dirigeants actuels de la République de Moldavie, en raison des actions de déstabilisation auxquelles ce pays fait face, actions qui se sont intensifiées depuis le début de la guerre d’agression menée par la Fédération de Russie contre l’Ukraine et qui menacent de faire obstacle à son adhésion à l’Union.

4 Le 28 avril 2023, le Conseil de l’Union européenne a adopté, sur le fondement de l’article 29 TUE, la décision (PESC) 2023/891 concernant des mesures restrictives en raison des actions déstabilisant la République de Moldavie (JO 2023, L 114, p. 15). À la même date, le Conseil a adopté, sur le fondement de l’article 215, paragraphe 2, TFUE, le règlement (UE) 2023/888 concernant des mesures restrictives en raison des actions déstabilisant la République de Moldavie (JO 2023, L 114, p. 1).

5 L’article 1 er , paragraphe 1, de la décision 2023/891 prévoit ce qui suit :

« Les États membres prennent les mesures nécessaires pour empêcher l’entrée ou le passage en transit sur leur territoire :

a) des personnes physiques qui sont responsables d’actions ou de politiques compromettant ou menaçant la souveraineté et l’indépendance de la République de Moldavie, ou la démocratie, l’État de droit, la stabilité ou la sécurité dans la République de Moldavie, ou qui soutiennent ou mettent en œuvre ces actions ou politiques par l’un des agissements suivants :

i) faire obstacle ou porter atteinte au processus politique démocratique, notamment en faisant obstacle ou en portant gravement atteinte à la tenue d’élections ou en tentant de déstabiliser ou de renverser l’ordre constitutionnel ;

ii) organiser, diriger ou participer, directement ou indirectement, à des manifestations violentes ou autres actes de violence, ou apporter leur soutien à de tels manifestations ou actes ou les faciliter de toute autre manière ; ou

iii) commettre des manquements financiers graves concernant des fonds publics et procéder à l’exportation non autorisée de capitaux ;

b) des personnes physiques associées aux personnes désignées en vertu du point a), dont la liste figure en annexe. »

6 L’article 2, paragraphe 1, sous a) et b), de la décision 2023/891 prévoit que sont gelés tous les fonds et ressources économiques appartenant à, ou possédés, détenus ou contrôlés, respectivement, par des personnes physiques, des entités ou des organismes responsables d’actions ou de politiques compromettant ou menaçant la souveraineté et l’indépendance de la République de Moldavie, ou la démocratie, l’État de droit, la stabilité ou la sécurité dans la République de Moldavie, ou qui soutiennent ou mettent en œuvre ces actions ou politiques par l’un des trois agissements visés au point 5 ci-dessus, et par des personnes physiques ou morales, des entités ou des organismes associés aux personnes désignées en vertu de la disposition sous a), dont la liste figure en annexe.

7 Par la décision (PESC) 2024/740 du Conseil, du 22 février 2024, modifiant la décision 2023/891 (JO L, 2024/740), et par le règlement d’exécution (UE) 2024/739 du Conseil, du 22 février 2024, mettant en œuvre le règlement 2023/888 (JO L, 2024/739), le nom de la requérante a été inscrit sur la liste des personnes, entités et organismes visés par les mesures restrictives qui figure à l’annexe de la décision 2023/891 et sur celle qui figure à l’annexe I du règlement 2023/888 (ci-après les « listes en cause »), pour les motifs suivants :

« Maria Albot est une associée de confiance de longue date d’Ilan Shor, une personne inscrite sur la liste. Elle occupe actuellement un rôle de premier plan dans l’une des fondations de ce dernier, la Fondation “Miron Shor”, et elle est impliquée dans l’affaire de la “fraude bancaire” qui a affecté la stabilité financière de la République de Moldavie. Auparavant, elle a occupé des fonctions dans d’autres sociétés ou fondations détenues par Ilan Shor ou associées à ce dernier. Elle est donc associée à Ilan Shor. »

8 Le 23 février 2024, le Conseil a publié au Journal officiel de l’Union européenne un avis à l’attention des personnes auxquelles s’appliquaient les mesures restrictives prévues dans les actes initiaux (JO C, 2024/1794). Par cet avis, les personnes faisant l’objet de ces mesures restrictives ont été informées du fait qu’elles pouvaient envoyer au Conseil une demande de réexamen de l’inscription de leur nom sur les listes en cause.

9 Le 1 er mars 2024, la requérante a demandé la communication des éléments de preuve étayant l’inscription de son nom sur les listes en cause.

10 Le 8 mars 2024, le Conseil a communiqué à la requérante le document WK 571/2024 REV 2 contenant les éléments de preuve la concernant.

11 Le 19 mars 2024, la requérante a demandé le réexamen de l’inscription de son nom sur les listes en cause.

12 Le 26 avril 2024, le Conseil a adopté les premiers actes de maintien, par lesquels les mesures restrictives prises à l’encontre de la requérante ont été prolongées jusqu’au 29 avril 2025, sur le fondement des mêmes motifs d’inscription que ceux qui figuraient dans les actes initiaux (voir point 7 ci-dessus).

13 Le 29 avril 2024, le Conseil a répondu aux observations soumises par la requérante dans sa demande de réexamen, lui a communiqué sa décision de renouveler les mesures restrictives à son égard et l’a informée de la possibilité de présenter de nouvelles observations avant le 1 er novembre 2024.

14 Le même jour, le Conseil a publié au Journal officiel de l’Union européenne un avis à l’attention des personnes auxquelles s’appliquaient les mesures restrictives prévues dans les actes attaqués (JO C, 2024/3015). Par cet avis, les personnes faisant l’objet de ces mesures restrictives ont été informées du fait qu’elles pouvaient envoyer au Conseil une demande de réexamen de l’inscription de leur nom sur les listes en cause.

Faits postérieurs à l’introduction du recours

15 Le 21 février 2025, le Conseil a informé la requérante qu’il avait l’intention de maintenir les mesures restrictives à son égard sur le fondement de motifs d’inscription différents de ceux mentionnés au point 7 ci-dessus et lui a communiqué le document WK 1730/2025 contenant des éléments de preuve supplémentaires.

16 Le 18 mars 2025, la requérante a informé le Conseil qu’elle était d’après elle désormais en pleine conformité avec les objectifs du régime de mesures restrictives et que, par conséquent, son nom devait être retiré des listes en cause à l’occasion du réexamen.

17 Le 28 avril 2025, le Conseil a informé la requérante qu’il avait décidé de maintenir son nom sur les listes en cause sur le fondement des motifs d’inscription figurant au point 7 ci-dessus.

18 Le même jour, le Conseil a adopté les seconds actes de maintien, par lesquels il a renouvelé les mesures restrictives à l’encontre de la requérante jusqu’au 29 avril 2026, sur le fondement des mêmes motifs que ceux ayant justifié les actes initiaux (voir point 7 ci-dessus).

Conclusions des parties

19 La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– annuler les actes attaqués, en ce qu’ils la concernent ;

– condamner le Conseil au paiement d’une somme de 120 000 euros en réparation du préjudice moral et matériel subi à la suite de l’adoption des actes initiaux et des actes attaqués ;

– condamner le Conseil aux dépens.

20 Le Conseil conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– rejeter le recours ;

– à titre subsidiaire , dans l’hypothèse où les premiers actes de maintien seraient annulés en ce qui concerne la requérante, ordonner le maintien des effets de la décision 2024/1242 à l’égard de la requérante jusqu’à ce que l’annulation partielle du règlement d’exécution 2024/1243 prenne effet ;

– condamner la requérante aux dépens.

En droit

Sur les conclusions en annulation

21 Ainsi qu’il ressort explicitement des motifs d’inscription du nom de la requérante sur les listes en cause, celle-ci fait l’objet de mesures restrictives, au motif que le Conseil a considéré qu’elle était associée à M. Ilan Mironovich Shor, dont le nom est inscrit sur les listes en cause, au sens du critère prévu à l’article 1 er , paragraphe 1, sous b), et à l’article 2, paragraphe 1, sous b), de la décision 2023/891 ainsi qu’à l’article 2, paragraphe 3, sous b), du règlement 2023/888 [ci-après le « critère b) »].

22 À cet égard, à l’appui de ses conclusions en annulation, la requérante invoque quatre moyens, tirés, le premier, d’une exception d’illégalité de la décision 2023/891 et du règlement 2023/888, le deuxième, de la violation du droit à une protection juridictionnelle effective et de l’obligation de motivation, qu’il convient d’examiner en premier lieu, le troisième, d’erreurs d’appréciation et, le quatrième, d’une violation du principe de proportionnalité et des droits fondamentaux.

Sur le deuxième moyen, tiré de la violation du droit à une protection juridictionnelle effective et de l’obligation de motivation

23 À titre liminaire, il convient de souligner que, dans le cadre du deuxième moyen, la requérante soutient, notamment, que c’est à tort que le Conseil a étayé les motifs d’inscription, qui sont rédigés au présent, par des faits passés, tels que ses activités politiques, et affirme que le document WK 571/2024 REV 2 comporte de multiples erreurs factuelles et des lacunes qui ne pouvaient, en outre, être corrigées au stade de la procédure judiciaire.

24 À cet égard, il y a lieu de rappeler que l’obligation de motivation prévue à l’article 296 TFUE constitue une formalité substantielle qui doit être distinguée de la question du bien-fondé de la motivation, cette question relevant de la légalité au fond de l’acte litigieux. En effet, la motivation d’une décision consiste à exprimer formellement les motifs sur lesquels repose cette décision. Si ces motifs ne sont pas étayés ou sont entachés d’erreurs, de tels vices entachent la légalité au fond de la décision, mais non la motivation de celle-ci (voir arrêt du 6 octobre 2020, Bank Refah Kargaran/Conseil, C‑134/19 P, EU:C:2020:793, point 64 et jurisprudence citée).

25 En l’espèce, l’argumentation de la requérante présente un lien étroit avec le troisième moyen, tiré d’erreurs d’appréciation, et sera donc examinée dans ce cadre.

26 De plus, la requérante fait valoir que les actes attaqués sont entachés d’une insuffisance de motivation, ce qui l’empêcherait de se défendre et porterait ainsi atteinte à son droit à une protection juridictionnelle effective.

27 En particulier, la requérante soutient que le Conseil s’est limité à mentionner dans les motifs d’inscription qu’elle était une « associée de confiance de longue date » de M. Shor alors que, selon elle, il aurait dû expliquer de quelle manière elle était associée à M. Shor, lorsque les actes attaqués ont été adoptés, et dans quelle mesure ils poursuivaient un intérêt commun.

28 Le Conseil conteste cette argumentation.

29 Selon la jurisprudence, la motivation d’un acte du Conseil imposant une mesure restrictive ne doit pas seulement identifier la base juridique de cette mesure, mais également les raisons spécifiques et concrètes pour lesquelles le Conseil considère, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire, que l’intéressé devait faire l’objet d’une telle mesure (voir arrêt du 13 septembre 2018, Sberbank of Russia/Conseil , T‑732/14, EU:T:2018:541, point 97 et jurisprudence citée).

30 Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où le caractère suffisant d’une motivation doit être apprécié au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (voir arrêt du 15 novembre 2012, Conseil/Bamba , C‑417/11 P, EU:C:2012:718, point 53 et jurisprudence citée).

31 En l’espèce, les bases juridiques des actes attaqués sont aisément identifiables, puisqu’elles ressortent explicitement des motifs rappelés au point 7 ci-dessus.

32 En effet, comme cela a été constaté au point 21 ci-dessus, le Conseil a considéré que la requérante était associée à une personne inscrite sur les listes en cause, conformément au critère b).

33 Il ressort en outre de la requête que la requérante a également bien compris que les premier et second maintiens de son nom sur les listes en cause reposaient uniquement sur ce critère.

34 S’agissant du critère b), il apparaît que le Conseil a exposé de manière compréhensible et non équivoque les raisons spécifiques et concrètes pour lesquelles il a considéré, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire d’appréciation, que la requérante était associée à M. Shor.

35 En effet, la première phrase des motifs des premier et second maintiens indique que, lorsque les actes attaqués ont été adoptés, il existait une relation de confiance de longue date entre la requérante et M. Shor. La première partie de la deuxième phrase indique que, à ces mêmes dates, la requérante occupait un rôle de premier plan dans la Fondation « Miron Shor », tandis que la seconde partie de la deuxième phrase indique qu’elle était en outre impliquée dans l’« affaire de la “fraude bancaire” ». La troisième phrase indique, quant à elle, que la requérante avait auparavant occupé des fonctions dans d’autres sociétés ou fondations détenues par M. Shor ou associées à ce dernier.

36 Il s’ensuit que le Conseil motive les maintiens du nom de la requérante sur le fondement d’un lien d’association qui n’est pas nouveau, qui s’inscrit dans la durée et qui n’a pas été interrompu au moins jusqu’à l’adoption des actes attaqués. En outre, contrairement à ce qu’affirme la requérante, l’existence d’un intérêt commun entre elle et M. Shor peut être déduite des motifs de maintien, à savoir le fait que la requérante, lors de l’adoption des actes attaqués, travaillait ou avait travaillé pour des fondations et entreprises qui étaient associées à M. Shor. En outre, c’est à tort que la requérante affirme que les motifs d’inscription se limitaient à indiquer qu’elle était une « associée de confiance de longue date » de M. Shor. En effet, le Conseil a ajouté, comme cela a été indiqué au point 35 ci-dessus, qu’elle occupait un rôle de premier plan dans la Fondation « Miron Shor » et qu’elle avait occupé des fonctions dans d’autres sociétés ou fondations détenues par M. Shor ou associées à ce dernier. À cet égard, elle ne soutient pas que ces motifs n’étaient pas clairs.

37 Conformément à la jurisprudence citée au point 30 ci-dessus, ces indications doivent être lues à la lumière du contexte dans lequel les actes attaqués ont été adoptés. À cet égard, il ressort, en substance, des considérants 1 à 12 de la décision 2023/891 que le Conseil s’est engagé à soutenir la République de Moldavie face aux actions de déstabilisation menées avec le concours et dans l’intérêt de la Fédération de Russie dans le but de faire obstacle à son adhésion à l’Union en ciblant notamment, d’une part, les personnes qui représentent une menace pour la démocratie et l’État de droit ainsi que pour la stabilité et la sécurité de la République de Moldavie et, d’autre part, les personnes qui leur sont associées (voir, en ce sens, arrêt du 18 décembre 2024, Mironovich Shor/Conseil, T‑489/23, EU:T:2024:912, point 32).

38 Par ailleurs, en ce que la requérante estime que le Conseil aurait dû, conformément aux enseignements issus notamment de l’arrêt du 19 décembre 2018, Azarov/Conseil (C-530/17 P, EU:C:2018:1031), démontrer avoir vérifié que la décision de l’État tiers sur laquelle les actes attaqués reposaient respectait les droits de la défense et son droit à une protection juridictionnelle effective, il suffit de constater que les actes attaqués ne reposent sur aucune décision spécifique des autorités moldaves (voir, par analogie, arrêt du 18 décembre 2024, Mironovich Shor/Conseil, T-489/23, EU:T:2024:912, points 34 et 35).

39 Compte tenu de ce contexte, la motivation des actes attaqués était suffisante pour permettre à la requérante de se défendre et de comprendre les raisons spécifiques et concrètes du maintien de son nom sur les listes en cause et au Tribunal de contrôler leur légalité.

40 Au vu de ce qui précède, le deuxième moyen doit être rejeté.

Sur le premier moyen, tiré d’une exception d’illégalité de la décision 2023/891 et du règlement 2023/888

41 Le premier moyen est, en substance, divisé en cinq branches, tirées, la première, du défaut de base juridique de la décision 2023/891 et du règlement 2023/888, la deuxième, de la violation du principe de proportionnalité, la troisième, de la violation du principe de sécurité juridique, la quatrième, d’un détournement de pouvoir et, la cinquième, de violations de l’article 2, de l’article 8 et de l’article 21, paragraphe 1, TUE.

– Sur la compétence du Tribunal

42 Le Conseil soutient que, par le premier moyen, la requérante demande au Tribunal de déclarer la décision 2023/891 et le règlement 2023/888 inapplicables dans leur ensemble. Or, en application de l’article 24, paragraphe 1, second alinéa, TUE et de l’article 275 TFUE, le Tribunal ne serait pas compétent pour juger de l’opportunité de l’adoption de ces actes dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC).

43 La requérante ne conteste pas cette argumentation de façon spécifique dans la réplique.

44 Il convient de relever que, selon l’article 275, premier alinéa, TFUE, le juge de l’Union n’est pas compétent en ce qui concerne les dispositions relatives à la PESC, ni en ce qui concerne les actes adoptés sur leur base.

45 Toutefois, aux termes de l’article 275, second alinéa, TFUE, le juge de l’Union est compétent pour se prononcer sur les recours formés dans les conditions prévues à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE concernant le contrôle de légalité des décisions prévoyant des mesures restrictives à l’encontre de personnes physiques ou morales adoptées par le Conseil sur la base du titre V, chapitre 2, du traité UE. Cette disposition n’exclut pas la possibilité de contester, par la voie incidente en vertu de l’article 277 TFUE, la légalité d’un acte de portée générale à l’appui d’un recours en annulation formé contre une mesure restrictive individuelle (voir, en ce sens, arrêt du 28 janvier 2016, Azarov/Conseil , T‑331/14, EU:T:2016:49, point 62).

46 Cela étant, l’article 277 TFUE n’ayant pas pour but de permettre à une partie de contester l’applicabilité de quelque acte de portée générale que ce soit à la faveur d’un recours quelconque, la portée d’une exception d’illégalité doit être limitée à ce qui est indispensable à la solution du litige (voir arrêt du 30 avril 2019, Wattiau/Parlement , T‑737/17, EU:T:2019:273, point 56 et jurisprudence citée). C’est ainsi qu’à l’occasion de recours en annulation intentés contre des décisions du Conseil imposant des mesures restrictives à l’encontre de personnes physiques ou morales, le Tribunal a admis que pouvait valablement faire l’objet d’une exception d’illégalité la disposition de l’acte de portée générale énonçant le critère en vertu duquel le nom de l’intéressé avait été inscrit sur les listes en cause (voir, en ce sens, arrêt du 15 septembre 2016, Yanukovych/Conseil , T‑348/14, EU:T:2016:508, points 57 à 59 et jurisprudence citée).

47 En l’espèce, dès lors, le Tribunal est compétent pour connaître d’une exception d’illégalité limitée aux dispositions de la décision 2023/891 et du règlement 2023/888 qui prévoient le critère b).

48 Il y a lieu ainsi de procéder à l’examen du premier moyen dans la mesure où celui-ci vise à remettre en cause la légalité des dispositions qui prévoient le critère b).

– Sur la première branche du premier moyen, tirée du défaut de base juridique de la décision 2023/891 et du règlement 2023/888, la quatrième branche du premier moyen, tirée d’un détournement de pouvoir et la cinquième branche du premier moyen, tirée de violations de l’article 2, de l’article 8 et de l’article 21, paragraphe 1, TUE

49 Dans le cadre de la première branche, de la quatrième branche et de la cinquième branche du premier moyen, qu’il convient d’examiner ensemble, la requérante soutient, en substance, que la décision 2023/891 et le règlement 2023/888 poursuivent d’autres objectifs que ceux que le Conseil est habilité à poursuivre dans le cadre de la PESC.

50 Selon la requérante, l’objectif consistant à faciliter l’adhésion d’un État tiers à l’Union n’est pas un objectif de la PESC, le processus d’adhésion étant régi par l’article 49 TUE qui ne figurerait pas dans un chapitre du traité relatif à la PESC. En outre, le Conseil poursuivrait en réalité l’objectif de fausser le processus démocratique interne d’un pays voisin, de sorte que le recours à l’article 29 TUE et à l’article 215, paragraphe 2, TFUE pour justifier l’adoption, respectivement, de la décision 2023/891 et du règlement 2023/888 constituerait un détournement de pouvoir. Selon la requérante, ces mesures restrictives auraient seulement pour objet de cibler certains membres de l’opposition politique, sur demande du gouvernement moldave, ce qui serait constitutif d’une ingérence dans le processus politique démocratique interne de la République de Moldavie en violation de l’article 2, de l’article 8 et de l’article 21, paragraphe 1, TUE.

51 Le Conseil conteste cette argumentation.

52 En l’espèce, la décision 2023/891 et le règlement 2023/888 ont pour base juridique, respectivement, l’article 29 TUE et l’article 215, paragraphe 2, TFUE, c’est-à-dire les bases juridiques pertinentes en matière de PESC, ce qui n’est pas en tant que tel contesté par la requérante. L’argumentation de cette dernière implique en effet plutôt de vérifier si ces actes s’inscrivent effectivement dans le cadre de la PESC.

53 À cet égard, en raison de la vaste portée des buts et des objectifs de la PESC tels qu’ils sont exprimés à l’article 3, paragraphe 5, et à l’article 21 TUE ainsi qu’aux dispositions spécifiques relatives à celle‑ci, notamment les articles 23 et 24 TUE, le juge de l’Union reconnaît au Conseil une grande latitude afin de définir l’objet des mesures restrictives que l’Union adopte dans le domaine de la PESC (voir arrêt du 27 juillet 2022, RT France/Conseil , T‑125/22, EU:T:2022:483, point 52 et jurisprudence citée).

54 C’est au regard d’éléments objectifs susceptibles de contrôle juridictionnel, parmi lesquels figurent la finalité et le contenu de l’acte en cause, qu’il convient de contrôler le choix de la base juridique de celui-ci (voir, en ce sens, arrêt du 5 mars 2015, Ezz e.a./Conseil , C‑220/14 P, EU:C:2015:147, point 42 et jurisprudence citée).

55 En l’occurrence, selon son considérant 11, la décision 2023/891 a pour finalité d’imposer des restrictions au déplacement et des mesures de gel des avoirs à l’encontre des personnes responsables d’actions ou de politiques compromettant ou menaçant la souveraineté et l’indépendance de la République de Moldavie ainsi que la démocratie, l’État de droit, la stabilité ou la sécurité dans cet État, ou qui soutiennent ou mettent en œuvre ces actions ou politiques et des personnes, entités ou organismes qui leur sont associés.

56 Selon le considérant 2 de la décision 2023/891, ces mesures restrictives s’inscrivent dans le cadre d’une politique de soutien aux dirigeants actuels de la République de Moldavie, pays candidat à l’adhésion à l’Union, visant à renforcer la résilience, la sécurité, la stabilité, l’économie et l’approvisionnement énergétique de ce pays face aux activités de déstabilisation menées par des acteurs extérieurs.

57 Cette politique de soutien s’inscrit elle-même dans le contexte rappelé aux considérants 3 et 4 de la décision 2023/891, selon lequel le gouvernement moldave a accompli des progrès importants dans le renforcement de la démocratie et de l’État de droit ainsi que dans la lutte contre la corruption, mais fait face à de multiples crises et est de plus en plus confronté à des menaces pesant directement sur sa stabilité, qui émanent à la fois de groupes internes ayant des intérêts particuliers et de la Fédération de Russie et qui concourent souvent à détourner le pays de sa trajectoire de réformes. Il ressort également du considérant 6 de ladite décision que, selon l’appréciation du Conseil, de telles actions de déstabilisation appelaient une réaction immédiate au regard de l’importance que revêtait la stabilité de la République de Moldavie en tant que pays candidat à l’adhésion à l’Union situé aux frontières de celle-ci.

58 C’est dans ce contexte que, au considérant 7 de la décision 2023/891, le Conseil a indiqué que les personnes qui font obstacle ou portent atteinte à la tenue d’élections ou tentent de renverser l’ordre constitutionnel, y compris par des actes de violence, représentaient une menace pour la démocratie et l’État de droit ainsi que pour la stabilité et la sécurité de la République de Moldavie.

59 De plus, comme cela ressort en substance du considérant 11 de la décision 2023/891, les personnes qui sont associées aux personnes visées au point précédent font courir une menace équivalente au régime de la République de Moldavie, en ce qu’il peut être raisonnablement considéré que les premières poursuivent un objectif comparable aux secondes ou concourent à celui-ci.

60 Au regard de la finalité et du contenu de la décision 2023/891, il apparaît donc que cette décision est directement liée aux finalités de la PESC énoncées à l’article 21, paragraphe 2, sous b), TUE, en ce que celle-ci vise, en substance, à consolider et à soutenir la démocratie et l’État de droit en République de Moldavie.

61 Il en découle que le critère b) pouvait être introduit dans l’ordre juridique de l’Union par la décision 2023/891 et le règlement 2023/888 fondés, respectivement, sur l’article 29 TUE et sur l’article 215, paragraphe 2, TFUE.

62 Cette conclusion n’est pas infirmée par les arguments de la requérante.

63 Tout d’abord, il y a lieu d’écarter l’argument selon lequel, en cherchant à faciliter l’adhésion à l’Union d’un pays candidat, le Conseil poursuivrait un objectif qui serait sans lien avec la PESC.

64 En effet, le respect de l’État de droit, qui est une valeur essentielle sur laquelle repose l’Union, est une condition préalable à l’adhésion à l’Union et l’article 21, paragraphe 2, sous b), TUE habilite le Conseil à adopter des mesures restrictives pour soutenir, notamment, l’État de droit dans un pays tiers. Partant, le Conseil est compétent pour adopter des mesures restrictives visant à soutenir l’État de droit dans un pays tiers candidat à l’adhésion à l’Union.

65 Ensuite, ne saurait prospérer l’argument de la requérante tiré d’un détournement de pouvoir. En effet, selon une jurisprudence constante, un acte n’est entaché de détournement de pouvoir que s’il apparaît, sur la base d’indices objectifs, pertinents et concordants, qu’il a été pris exclusivement, ou à tout le moins de manière déterminante, à des fins autres que celles pour lesquelles le pouvoir en cause a été conféré ou dans le but d’éluder une procédure spécialement prévue par les traités pour parer aux circonstances de l’espèce (voir arrêt du 15 novembre 2023, OT/Conseil , T‑193/22, EU:T:2023:716, point 208 et jurisprudence citée).

66 Or, la requérante n’a pas fourni de tels indices susceptibles d’établir que le Conseil poursuivait d’autres objectifs que celui qui ressortait de la décision 2023/891. En particulier, le simple fait que le Conseil ait répondu positivement à une demande de soutien de l’Union face aux actions qui menaçaient de déstabiliser la République de Moldavie ne signifie pas que les actes adoptés à ce titre sont entachés d’un détournement de pouvoir. De même, l’allégation selon laquelle les mesures restrictives auraient été conçues pour cibler certains membres de l’opposition politique est contredite par la formulation générale des critères d’inscription en cause, formulation qui les rend susceptibles de s’appliquer à d’autres catégories de personnes que des personnalités politiques.

67 Enfin, dès lors qu’il est établi que le Conseil était habilité à adopter la décision 2023/891 et le règlement 2023/888, notamment afin de soutenir la démocratie et l’État de droit en République de Moldavie conformément à l’article 21, paragraphe 2, sous b), TUE, l’argumentation tirée de violations de l’article 2, de l’article 8 et de l’article 21, paragraphe 1, de ce traité ne saurait prospérer.

68 Partant, la première branche, la quatrième branche et la cinquième branche du premier moyen doivent être écartées comme étant non fondées.

– Sur la deuxième branche du premier moyen, tirée de la violation du principe de proportionnalité

69 La requérante avance que la décision 2023/891 et le règlement 2023/888 violent le principe de proportionnalité dans la mesure où les mesures restrictives prévues par ces actes ne seraient pas aptes à atteindre l’objectif qui y est prévu, qui serait d’avoir un impact sur le processus politique, sur l’organisation de manifestations, sur l’utilisation de fonds publics et sur l’exportation de capitaux.

70 Le Conseil conteste cette argumentation.

71 À cet égard, s’agissant du contrôle juridictionnel du respect du principe de proportionnalité, la Cour a jugé qu’il convenait de reconnaître un large pouvoir d’appréciation au législateur de l’Union dans les domaines qui impliquaient de la part de ce dernier des choix de nature politique, économique et sociale et dans lesquels celui-ci était appelé à effectuer des appréciations complexes. Elle en a déduit que seul le caractère manifestement inapproprié d’une mesure adoptée dans ces domaines, au regard de l’objectif que l’institution compétente entendait poursuivre, pouvait affecter la légalité d’une telle mesure (voir arrêt du 28 mars 2017, Rosneft , C‑72/15, EU:C:2017:236, point 146 et jurisprudence citée).

72 Or, force est de constater que la requérante se limite à contester le caractère proportionné des mesures prises, mais n’explique pas en quoi lesdites mesures seraient disproportionnées. Ainsi, si elle considère que, contrairement aux régimes de mesures restrictives adoptés dans le cadre de la lutte contre le terrorisme dans lesquels le gel des fonds permet d’éviter que les fonds soient utilisés pour financer le terrorisme, le gel des fonds ou l’interdiction d’entrée sur le territoire de l’Union ne peuvent pas avoir un impact sur le processus politique ou l’organisation de manifestations en Moldavie, elle n’étaye son propos d’aucun argument ni d’aucun élément de preuve.

73 La requérante ne soutient pas non plus que d’autres mesures, moins contraignantes, auraient pu être adoptées par le Conseil pour parvenir aux mêmes objectifs et n’identifie d’ailleurs pas de telles mesures.

74 Dans ces conditions, il convient de rejeter la deuxième branche du premier moyen.

– Sur la troisième branche du premier moyen, tirée de la violation du principe de sécurité juridique

75 La requérante soutient que le Conseil a violé le principe de sécurité juridique au motif que les critères énoncés par la décision 2023/891 et le règlement 2023/888 rendraient impossible pour une personne visée d’échapper aux mesures restrictives, quel que soit son comportement. En outre, ces critères viseraient à imposer rétroactivement des sanctions pénales en raison d’un comportement passé et ne seraient pas suffisamment clairs.

76 Dans la réplique, la requérante ajoute que le principe de sécurité juridique s’oppose à une interprétation du critère b) selon laquelle une « association de deuxième ou de troisième degré serait possible ». Ainsi, selon la requérante, c’est en violation du principe de sécurité juridique que le Conseil a appliqué ce critère s’agissant de ses activités auprès de la gouverneure de Gagaouzie et s’agissant de sa prétendue implication dans l’« affaire de la “fraude bancaire” ».

77 Le Conseil conteste cette argumentation.

78 Le principe de sécurité juridique implique que la législation de l’Union soit certaine et que son application soit prévisible pour les justiciables (voir arrêt du 17 février 2017, Islamic Republic of Iran Shipping Lines e.a./Conseil , T‑14/14 et T‑87/14, EU:T:2017:102, point 192 et jurisprudence citée). Cette législation doit être claire et précise afin que les justiciables puissent connaître sans ambiguïté leurs droits et leurs obligations et prendre leurs dispositions en conséquence (voir arrêt du 28 mars 2017, Rosneft , C‑72/15, EU:C:2017:236, point 161 et jurisprudence citée).

79 En l’espèce, tout d’abord, la requérante n’a pas identifié les aspects du critère b) qui, selon elle, manquaient de clarté ou de précision.

80 Ensuite, doit être écartée l’allégation selon laquelle le critère b) viserait à sanctionner pénalement certaines personnes en raison de leur comportement passé.

81 En effet, d’une manière générale, les mesures restrictives n’ont pas le caractère d’une sanction pénale, les fonds en cause étant gelés à titre conservatoire et, donc, provisoire.

82 En l’occurrence, la nature conservatoire des mesures restrictives en cause est attestée par les considérants 4, 5 et 7 à 10 de la décision 2023/891, dont il ressort que les différents critères d’inscription qu’elle prévoit visent à combattre les actes de déstabilisation qui représentent une « menace » pour la démocratie et l’État de droit en République de Moldavie.

83 En d’autres termes, les personnes responsables de telles actions de déstabilisation ou celles qui les soutiennent ne sont pas sanctionnées en raison de leur comportement passé, mais font l’objet de mesures restrictives parce que le Conseil a considéré que, en raison de leurs agissements, elles représentaient, au jour de l’adoption de ces mesures, une menace pour la démocratie et l’État de droit dans ce pays.

84 En cela, les mesures visent essentiellement à prévenir la perpétration de tels actes ou leur répétition et elles sont davantage fondées sur l’évaluation d’une menace actuelle ou future que sur l’appréciation d’un comportement passé (voir, par analogie, arrêt du 23 octobre 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Conseil , T‑256/07, EU:T:2008:461, point 110). Toute autre interprétation aurait pour conséquence d’imposer au Conseil de se fonder uniquement sur des agissements postérieurs à l’instauration des critères en cause, privant ainsi d’efficacité les compétences qui lui sont conférées par l’article 29 TUE et l’article 215 TFUE.

85 Par ailleurs, l’allégation selon laquelle la formulation de ce critère entraînerait l’impossibilité d’échapper aux mesures restrictives ne saurait prospérer.

86 En effet, la validité des mesures restrictives est toujours subordonnée à la perpétuation des circonstances de fait et de droit ayant présidé à leur adoption ainsi qu’à la nécessité de leur maintien en vue de la réalisation de l’objectif qui leur est associé. C’est ainsi qu’il incombe au Conseil, lors du réexamen périodique de ces mesures restrictives, de procéder à une appréciation actualisée de la situation et d’établir un bilan de l’impact de telles mesures, en vue de déterminer si elles ont permis d’atteindre les objectifs visés par l’inscription initiale des noms des personnes et des entités concernées sur la liste en cause ou s’il est toujours possible de tirer la même conclusion concernant lesdites personnes et entités (voir arrêt du 15 novembre 2023, OT/Conseil , T‑193/22, EU:T:2023:716, point 168 et jurisprudence citée).

87 Enfin, s’agissant de l’argument figurant dans la réplique selon lequel le Conseil a appliqué, en l’espèce, des liens d’association de deuxième et troisième degrés, il convient de relever que cet argument est tardif et donc irrecevable car il aurait pu et dû être soulevé dans la requête. En tout état de cause, il est insusceptible de démontrer l’illégalité des actes en cause car il porte sur la situation particulière de la requérante.

88 Partant, la troisième branche du premier moyen doit être rejetée.

89 Au vu de ce qui précède, le premier moyen doit être écarté dans son intégralité.

Sur le troisième moyen, tiré d’erreurs d’appréciation

90 Dans le cadre du troisième moyen, la requérante conteste l’application du critère b) à son égard et considère que le Conseil a commis des erreurs d’appréciation à ce titre.

91 En premier lieu, la requérante met en cause la valeur probante des éléments de preuve produits par le Conseil en ce qu’ils étaient constitués d’articles de presse ou d’extraits de tels articles.

92 Premièrement, elle affirme que c’est seulement lorsque le Conseil ne dispose pas de pouvoirs d’enquête dans un pays tiers qu’il peut se fonder sur des articles de presse. Toutefois, en l’espèce, la délégation de l’Union en République de Moldavie était, selon elle, en mesure de mener des enquêtes sur le terrain.

93 Deuxièmement, elle soutient que le Conseil doit s’appuyer sur le document original et non sur un article de presse relatant ce document et que l’article de presse doit être produit dans son intégralité et non par extrait, ce qui ne serait pas le cas des éléments de preuve utilisés dans la présente affaire, afin d’éviter que certains passages soient cités sélectivement et hors contexte. De surcroît, selon elle, il incombe au Conseil, avant de se fonder sur une décision d’une autorité d’un État tiers, de vérifier si celle-ci a été adoptée dans le respect des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective et de ne pas s’appuyer sur des éléments de preuve tels que des articles de presse qui seraient irrecevables dans le cadre de procédures équivalentes dans cet État tiers.

94 Troisièmement, elle fait valoir que, en vertu de l’article 46 du règlement de procédure du Tribunal, les éléments de preuve devaient être fournis dans la langue de procédure, à savoir le français. Elle ajoute que si elle n’a pas d’objections à l’utilisation de traductions en anglais plutôt qu’en français, elle constate que les traductions anglaises fournies ne concernent que des extraits des documents.

95 En deuxième lieu, la requérante affirme que les preuves n os 1, 19 et 20 ne démontrent pas qu’elle était une « associée de confiance de longue date » de M. Shor. En particulier, elle soutient que le fait d’avoir fréquenté le même lycée que M. Shor ne donne lieu à aucune indication pertinente aux fins du critère d’association, que les allégations concernant son travail au sein des fondations sont fausses, mis à part le fait que, entre août 2015 et août 2016, elle a effectivement été la présidente de la « Pentru Orhei Association », une association chargée de projets d’infrastructure dans la ville d’Ohrei, qu’elle n’a jamais eu la charge des dépenses ou des transferts bancaires de M. Shor, qu’elle n’a d’ailleurs été qu’une simple secrétaire de ce dernier, que son ex-mari a connu M. Shor bien avant elle et que la relation entre son ex-mari et M. Shor est sans pertinence en ce qui la concerne.

96 En troisième lieu, la requérante affirme que les preuves n os 7, 9 et 13 ne démontrent pas qu’elle occupait un rôle de premier plan dans la Fondation « Miron Shor ». Elle indique qu’elle ne faisait plus partie de la direction de la Fondation depuis 2020, que ses fonctions actuelles n’y étaient pas de « premier plan » et que son rôle se limitait à celui d’une assistante sociale sur la base du volontariat. À cet égard, elle fournit, dans le mémoire en adaptation, un extrait du registre des organisations non gouvernementales moldaves ainsi qu’un extrait du site Internet « Infobiz.md » qui montrent, selon elle, qu’elle ne faisait plus partie de l’équipe dirigeante de la Fondation depuis 2020.

97 En quatrième lieu, la requérante affirme que les preuves n os 2, 3, 4, 10 et 11 ne démontrent pas le critère b) de par ses fonctions passées dans d’autres sociétés ou fondations détenues par M. Shor ou associées à ce dernier. Si elle indique qu’elle exerçait des fonctions subordonnées dans les sociétés DFM SRL et DUFREMOL SRL, elle conteste toutefois les avoir présidées. En outre, elle assure n’avoir jamais fait de donation au parti de M. Shor, notamment par le biais de ces sociétés. De surcroît, la circonstance qu’elle a été la présidente de l’association « Pentru Orhei » entre août 2015 et août 2016 ne démontre, selon elle, aucun lien d’association avec M. Shor.

98 En cinquième lieu, la requérante soutient que les preuves n os 5, 6, 7, 8, 12 et 21 ne permettent pas de prouver qu’elle était impliquée dans l’« affaire de la “fraude bancaire” ». Selon elle, même si son implication dans cette affaire était d’ailleurs démontrée, cela ne donnerait lieu en soi à aucune association avec M. Shor. En outre, la requérante fait observer que le rapport de la société d’audit Kroll ne saurait être qualifié d’indépendant et n’est pas en mesure de fonder des mesures restrictives, qu’il est erroné que son ex-mari ait organisé les détails techniques relatifs à l’affaire et qu’en tout état de cause elle est une personne indépendante de son ex-mari, qu’il est erroné qu’elle ait mis fin à son mandat de parlementaire à la suite d’allégations à l’encontre de son ex-mari, qu’elle n’a jamais reçu de fonds sur son compte personnel et qu’elle est une victime de la fraude commise. Elle ajoute, dans le mémoire en adaptation, que les poursuites à son égard dans cette affaire ont été abandonnées en octobre 2020 et fournit, à ce titre, une copie de l’ordonnance rendue par un procureur moldave chargé de la lutte contre la corruption.

99 En sixième lieu, la requérante fait état de plusieurs autres preuves, à savoir les preuves n os 14 à 18 et 22, qui, selon elle, sont sans relation avec les motifs d’inscription. Si elle ne conteste pas qu’elle a occupé une position non rémunérée de conseillère en relations externes de la gouverneure de Gagaouzie, elle affirme qu’elle n’a pas fait partie d’une délégation de la région de Gagaouzie qui se serait rendue à Bruxelles (Belgique) dans le but de prouver la légitimité du mouvement séparatiste et que la Gagaouzie n’a jamais tenté de lier des relations diplomatiques avec la Fédération de Russie. Elle conteste en outre faire l’objet d’une enquête en relation avec ces fonctions. Elle affirme, de plus, qu’elle a démissionné de son poste de conseillère à la suite de son inscription sur les listes en cause en février 2024 et fournit à cet égard une lettre du 26 février 2024 du chef du service des relations extérieures de Gagaouzie. Elle fait également observer que les sanctions prononcées à son égard par le Canada et la circonstance que les services de sécurité moldaves l’avaient fait figurer elle ainsi que la Fondation « Miron Shor » sur une même liste sont sans relation avec les motifs d’inscription.

100 Le Conseil conteste la recevabilité de certains arguments et éléments de preuve fournis dans le mémoire en adaptation ainsi que le bien-fondé des arguments figurant dans les différents mémoires déposés par la requérante.

101 Il convient de rappeler tout d’abord que le Conseil dispose d’un large pouvoir d’appréciation en ce qui concerne la définition générale et abstraite des critères juridiques et des modalités d’adoption des mesures restrictives (voir, en ce sens, arrêt du 21 avril 2015, Anbouba/Conseil, C‑605/13 P, EU:C:2015:248, point 41 et jurisprudence citée). Cela étant, selon une jurisprudence constante, les juridictions de l’Union doivent, conformément aux compétences dont elles sont investies en vertu du traité FUE, assurer un contrôle, en principe complet, de la légalité de l’ensemble des actes de l’Union au regard des droits fondamentaux faisant partie intégrante de l’ordre juridique de l’Union. Cette exigence est expressément consacrée à l’article 275, second alinéa, TFUE (voir arrêts du 28 novembre 2013, Conseil/Fulmen et Mahmoudian, C‑280/12 P, EU:C:2013:775, point 58 et jurisprudence citée, et du 28 novembre 2013, Conseil/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, EU:C:2013:776, point 65 et jurisprudence citée).

102 Il convient également de rappeler que la légalité d’un acte de l’Union doit être appréciée en fonction des éléments de fait et de droit existant à la date où l’acte a été adopté (voir arrêts du 3 septembre 2015, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Commission, C‑398/13 P, EU:C:2015:535, point 22 et jurisprudence citée, et du 4 septembre 2015, NIOC e.a./Conseil, T‑577/12, non publié, EU:T:2015:596, point 112 et jurisprudence citée).

103 En outre, c’est à l’autorité compétente de l’Union qu’il appartient, en cas de contestation, d’établir le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre de la personne concernée, et non à cette dernière d’apporter la preuve négative de l’absence de bien-fondé desdits motifs (arrêts du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P, EU:C:2013:518, point 121 ; du 28 novembre 2013, Conseil/Fulmen et Mahmoudian, C‑280/12 P, EU:C:2013:775, point 66, et du 11 septembre 2019, HX/Conseil, C‑540/18 P, non publié, EU:C:2019:707, point 49).

104 C’est à l’aune de ces principes jurisprudentiels qu’il convient de déterminer si le Conseil a commis une erreur d’appréciation en considérant que, en l’espèce, il existait une base factuelle suffisamment solide pouvant justifier le maintien du nom de la requérante sur les listes en cause.

105 Comme il a été mentionné au point 21 ci-dessus, le nom de la requérante a été inscrit et maintenu sur les listes en cause sur le fondement du seul critère b), en raison d’un lien d’association entre elle et M. Shor.

106 Si le critère d’« associé » est souvent employé dans les actes du Conseil, il n’est pas, en tant que tel, défini et sa signification dépend des contextes et des circonstances de l’espèce (voir, en ce sens, arrêts du 28 juillet 2016, Tomana e.a./Conseil et Commission, C‑330/15 P, non publié, EU:C:2016:601, point 48 ; du 4 septembre 2015, NIOC e.a./Conseil, T‑577/12, non publié, EU:T:2015:596, point 114, et du 21 juillet 2016, Bredenkamp e.a./Conseil et Commission, T‑66/14, EU:T:2016:430, points 35 à 37). Toutefois, il peut être admis qu’il s’agit de personnes qui sont de façon générale liées par des intérêts communs (arrêt du 8 mars 2023, Prigozhina/Conseil, T‑212/22, non publié, EU:T:2023:104, point 93).

107 À titre liminaire, le Tribunal constate que la valeur probante des différents éléments de preuve produits par le Conseil pour justifier le maintien du nom de la requérante sur les listes en cause ne se pose que si ces éléments font l’objet d’une contestation par la requérante. Or, force est de constater que, s’il est vrai que la requérante conteste un grand nombre d’éléments figurant dans les preuves produites par le Conseil, elle n’en conteste pas la totalité, de sorte qu’un nombre significatif d’éléments figurant dans lesdites preuves ne sont pas mis en cause quant à leur exactitude. Dès lors, il convient d’abord de vérifier si les éléments qui figurent au dossier et qui ne sont pas contestés par la requérante sont suffisants pour justifier le maintien de son nom sur les listes en cause, sur le fondement du critère d’un lien d’association entre elle et M. Shor.

108 En premier lieu, il convient de souligner que, à cet égard, la requérante ne conteste pas un certain nombre de faits passés en lien avec sa relation avec M. Shor.

109 Premièrement, elle ne conteste pas l’existence d’un engagement politique, au moins passé, auprès de M. Shor. Plus particulièrement, elle ne conteste pas qu’elle a été élue comme députée au parlement moldave, en 2017, sous l’étiquette du parti de M. Shor, mais fait valoir qu’elle n’était plus députée lors de l’adoption des actes attaqués.

110 Deuxièmement, elle ne conteste pas non plus avoir travaillé pour différentes fondations et sociétés contrôlées par M. Shor. Ainsi, elle ne conteste pas avoir été présidente de l’association « Pentru Orhei », qui supervisait divers projets d’infrastructure à Orhei, quand M. Shor était maire de la ville d’Ohrei. Elle ne conteste pas non plus avoir dirigé la Fondation « Miron Shor », à savoir une fondation créée par M. Shor, même si elle indique en avoir quitté la direction en 2020. Elle ne conteste pas non plus avoir travaillé, au moins jusqu’en 2019, pour deux sociétés commerciales associées à M. Shor, à savoir DFM et DUFREMOL.

111 Troisièmement, elle reconnaît avoir reçu un « don » correspondant à 4,98 % du capital de la banque Banca Socială et ne conteste pas que cette banque a été dirigée par son ex-mari et que ce dernier connaissait personnellement M. Shor. Il est en outre notoire que, d’une part, cette banque a été impliquée dans l’« affaire de la “fraude bancaire” » et que, d’autre part, M. Shor a été condamné par la cour d’appel de Chisinau pour son implication dans cette affaire.

112 Il découle de l’ensemble de ce qui précède que la requérante ne remet pas en cause le fait qu’elle avait tissé dans le passé des liens politiques et professionnels étroits avec M. Shor, caractérisant un lien d’association avec ce dernier.

113 Toutefois, il convient de souligner que ces éléments ne sont pas suffisants dans l’absolu pour justifier le maintien du nom de la requérante sur les listes en cause. En effet, il doit être maintenant vérifié si le lien d’association avec M. Shor pouvait être considéré comme rompu lors de l’adoption des actes attaqués, ou s’il devait être considéré comme ayant perduré jusqu’à ces mêmes dates.

114 Or, à cet égard, en deuxième lieu, il convient de souligner que la requérante ne conteste pas que certains liens l’unissant à M. Shor ont perduré au moins jusqu’à l’adoption des actes attaqués.

115 Premièrement, elle ne conteste pas qu’elle travaillait toujours pour la Fondation « Miron Shor », au moins jusqu’à l’adoption des actes attaqués.

116 Certes, la requérante affirme qu’elle ne détenait pas un rôle statutaire, qu’elle avait quitté la direction de la Fondation en 2020 et que son travail se limitait désormais à un travail bénévole d’assistante sociale.

117 Ce qui importe, toutefois, c’est que la Fondation « Miron Shor » n’est pas une fondation caritative neutre. Elle projette l’image de la famille Shor, et donc celle de M. Shor, dans le pays. Ainsi, son caractère caritatif permet à ce dernier, actuellement en fuite, de maintenir une certaine influence dans le pays, en préservant son capital de sympathie. La requérante continue donc, à son niveau, et surtout à titre bénévole et publiquement visible, par les fonctions qu’elle occupe, même si elles paraissent de moindre envergure que celles occupées dans le passé, de concourir aux objectifs de M. Shor en relayant l’influence exercée par celui-ci dans le pays en son absence.

118 Or, le régime de sanctions qui a été mis en œuvre par l’Union vise précisément à mettre fin aux tentatives de déstabilisation de la Moldavie par certains individus tels que M. Shor, ce qui passe, en particulier, par une réduction de leur influence dans le pays et, par conséquent, par une inscription sur les listes en cause du nom des personnes qui sont susceptibles de relayer l’influence exercée par M. Shor dans le pays, comme la requérante.

119 Cette situation doit être, en particulier, dissociée de celle qui est décrite dans l’arrêt du 8 mars 2023, Prigozhina/Conseil (T‑212/22, non publié, EU:T:2023:104). En effet, dans cette dernière affaire, le Tribunal avait annulé les mesures restrictives appliquées à M me Violetta Prigozhina, mère de M. Yevgeniy Prigozhin, dans le cadre de la guerre menée par la Fédération de Russie contre l’Ukraine. Ainsi, le Tribunal avait jugé que, quand bien même ce dernier était responsable d’actions ayant compromis l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine, le lien de la requérante avec son fils établi au moment de l’adoption des mesures restrictives ne reposait que sur leur lien de parenté et n’était donc pas suffisant pour justifier son inscription sur les listes litigieuses. Le Tribunal avait, à cet égard, constaté que la requérante ne détenait plus de participations dans des entreprises liées à son fils au moment de l’adoption des sanctions.

120 Or, en l’espèce, la relation unissant la requérante à M. Shor n’est pas du même ordre puisqu’elle s’inscrit dans une relation politique et professionnelle de longue date qui s’est poursuivie, à travers son rôle dans la Fondation, au moins jusqu’à l’adoption des actes attaqués. En effet, il ne peut être fait abstraction du fait qu’elle est une ancienne députée du parti de M. Shor, qu’elle a travaillé pour plusieurs organisations associées à M. Shor, parfois à des postes managériaux, et que, en décidant de continuer à travailler pour la Fondation « Miron Shor », la requérante continue de prêter allégeance à M. Shor et de relayer son influence dans le pays en son absence. En particulier, si elle souhaitait devenir assistance sociale, après avoir dirigé la Fondation « Miron Shor », rien ne l’empêchait de travailler dans une autre organisation caritative. De plus, elle n’allègue pas qu’elle devait impérativement conserver un poste dans cette fondation, par exemple pour obtenir une rémunération, puisqu’elle admet être bénévole pour la Fondation.

121 Deuxièmement, il doit être souligné que la requérante reconnaît que, au moins jusqu’à l’adoption des actes attaqués, elle détenait toujours les parts sociales dans la banque Banca Socială faisant l’objet du « don » dont il est fait mention au point 111 ci-dessus. Cela atteste de la persistance d’un lien complémentaire avec M. Shor, lequel a été reconnu coupable d’être l’un des principaux instigateurs de l’« affaire de la “fraude bancaire” ». Cette constatation n’est contredite ni par la circonstance que les poursuites judiciaires ont été abandonnées, dans cette affaire, concernant la requérante, ni par la circonstance, évoquée lors de l’audience, que lesdites parts sociales auraient perdu toute valeur.

122 Troisièmement, la poursuite du lien d’association entre la requérante et M. Shor est corroborée par la circonstance que la requérante n’a pas fait état, que ce soit dans les différents mémoires ou lors de l’audience, d’une distanciation explicite, voire publique avec M. Shor. Il est vrai qu’elle relève un certain nombre d’éléments factuels qui, à son avis, démontrent que son association avec M. Shor n’est plus d’actualité. Mais il est également vrai qu’elle s’est abstenue de prendre explicitement ses distances par rapport à ses agissements et activités. Or, s’agissant de personnalités ayant soutenu de manière active un homme politique dans le passé, à défaut de preuves et d’indices en sens contraire, il peut être considéré qu’elles restent fidèles à leur engagement (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 12 février 2020, Kazembe Musonda/Conseil, T‑177/18, non publié, EU:T:2020:59, point 117). Le Conseil pouvait donc estimer, sans commettre une erreur d’appréciation, que l’engagement de la requérante, en tant qu’ancienne parlementaire du parti de M. Shor, dans la Fondation « Miron Shor », jusqu’à la date de l’adoption des actes attaqués, indiquait une continuation de son allégeance à M. Shor, laquelle était renforcée par l’absence de toute prise de distance explicite, voire publique avec ce dernier.

123 À cet égard, quatrièmement, il convient de noter que, d’une part, à la date de l’adoption des actes initiaux, la requérante occupait un poste de conseillère de la gouverneure de Gagaouzie et que, d’autre part, la requérante ne conteste pas que ladite gouverneure était affiliée politiquement à M. Shor, à tout le moins jusqu’à l’adoption des actes attaqués. Cela démontre que la requérante a continué de contribuer aux objectifs politiques défendus par M. Shor. S’il est vrai que, comme elle l’énonce, elle a démissionné de ce poste à la suite de l’adoption des actes initiaux, elle ne soutient toutefois pas, dans ses écritures, que cette démission équivalait à un acte de distanciation explicite, voire publique par rapport à M. Shor et ne soumet d’ailleurs aucun élément en ce sens.

124 Au vu de l’ensemble de ces éléments, le Tribunal constate que les seuls éléments non contestés par la requérante sont suffisants pour fonder la conclusion du Conseil, que ce soit pour les premiers actes de maintien ou pour les seconds, et que la requérante reste « associée », au sens du critère b), à M. Shor, sans qu’il soit nécessaire de statuer sur la recevabilité et la force probatoire des différents éléments de preuve fournis par les parties pour justifier ou contester le bien-fondé du maintien du nom de la requérante sur les listes en cause.

125 Le troisième moyen doit donc être rejeté.

Sur le quatrième moyen, tiré de la violation du principe de proportionnalité et des droits fondamentaux

126 La requérante considère que l’adoption de mesures restrictives individuelles à son égard est disproportionnée en ce qu’elle porte atteinte à sa liberté d’entreprise, à son droit de propriété ainsi qu’à son droit à la liberté d’association et à la liberté d’expression. Selon elle, l’objectif consistant à défendre l’État de droit en Moldavie ne pourrait pas être atteint par l’adoption de mesures restrictives à l’égard des membres des partis politiques de l’opposition.

127 Le Conseil estime que ce moyen est irrecevable en raison de son manque de clarté. En tout état de cause, le Conseil considère que l’argumentation développée par la requérante n’est pas fondée.

128 Le Conseil ayant été en mesure de répondre sur le fond aux arguments invoqués à l’appui de ce moyen et le Tribunal étant, par ailleurs, en mesure d’exercer son contrôle, la fin de non-recevoir tirée d’un prétendu manque de clarté des écritures de la requérante ne peut qu’être écartée.

129 Sur le fond, il y a lieu de rappeler que les droits fondamentaux, tels que ceux invoqués par la requérante, ne sont pas des prérogatives absolues et que leur exercice peut faire l’objet de restrictions justifiées par des objectifs d’intérêt général poursuivis par l’Union, à condition que ces restrictions répondent effectivement auxdits objectifs d’intérêt général et ne constituent pas, au regard du but poursuivi, une intervention démesurée et intolérable qui porterait atteinte à la substance même des droits ainsi garantis (voir, en ce sens, arrêt du 29 novembre 2018, National Iranian Tanker Company/Conseil , C‑600/16 P, EU:C:2018:966, point 83 et jurisprudence citée).

130 Ainsi, pour être conforme au droit de l’Union, une atteinte aux droits fondamentaux en cause doit être prévue par la loi, respecter le contenu essentiel de ceux-ci, viser un objectif d’intérêt général, reconnu comme tel par l’Union, et ne pas être disproportionnée (voir, en ce sens, arrêt du 27 juillet 2022, RT France/Conseil , T‑125/22, EU:T:2022:483, point 222 et jurisprudence citée).

131 En l’espèce, ces quatre conditions sont remplies.

132 En premier lieu, les mesures restrictives en cause sont « prévues par la loi », puisqu’elles sont énoncées dans des actes ayant notamment une portée générale et disposant d’une base juridique claire en droit de l’Union ainsi que d’une prévisibilité suffisante.

133 En deuxième lieu, les actes attaqués s’appliquent pour une durée déterminée et font l’objet d’un suivi constant, comme cela est prévu à l’article 8, deuxième alinéa, de la décision 2023/891. Dès lors que lesdites mesures sont temporaires et réversibles, il y a lieu de considérer qu’elles ne portent pas atteinte au contenu essentiel des libertés invoquées. En outre, la décision 2023/891 et le règlement 2023/888 prévoient la possibilité d’accorder des dérogations aux mesures restrictives appliquées. En particulier, concernant les gels des fonds et des ressources économiques, l’article 2, paragraphes 3 et 4, de la décision 2023/891 et l’article 3, paragraphe 1, l’article 4, paragraphe 2, l’article 5, paragraphe 1, et l’article 6, paragraphe 1, du règlement 2023/888 prévoient la possibilité, d’une part, d’autoriser l’utilisation de fonds gelés pour faire face à des besoins essentiels ou pour satisfaire à certains engagements et, d’autre part, d’accorder des autorisations spécifiques permettant de dégeler des fonds, d’autres avoirs financiers ou d’autres ressources économiques.

134 En troisième lieu, les mesures restrictives en cause répondent à un objectif d’intérêt général, reconnu comme tel par l’Union, de nature à justifier des conséquences négatives, même considérables, pour certains opérateurs. En effet, elles visent à apporter un soutien aux autorités moldaves face aux actions de déstabilisation auxquelles elles sont confrontées et qui sont susceptibles de faire obstacle à l’adhésion de cet État à l’Union, en ciblant, notamment, les personnes qui représentent une menace pour la démocratie et l’État de droit en République de Moldavie ainsi que les personnes à qui elles sont associées.

135 En quatrième lieu, s’agissant du caractère approprié des mesures restrictives en cause, il convient de relever que, au regard d’objectifs d’intérêt général aussi fondamentaux que ceux mentionnés au point 134 ci-dessus, celles-ci ne sauraient, en tant que telles, passer pour inadéquates. Par ailleurs, la requérante n’a pas fait valoir que des mesures moins contraignantes auraient permis d’atteindre aussi efficacement les objectifs poursuivis.

136 Dans ce cadre, les inconvénients causés à la requérante ne sauraient être regardés comme étant démesurés par rapport à l’importance des objectifs poursuivis par les actes attaqués.

137 À cet égard, doit être écarté l’argument selon lequel l’adoption de mesures restrictives à l’égard de membres de partis politiques d’opposition ne permettrait pas de soutenir l’État de droit en République de Moldavie. En effet, les mesures restrictives en cause n’ont pas été adoptées au motif que la requérante était membre d’un parti politique d’opposition. Elles reposent sur son lien d’association à une personne qui était responsable d’actions compromettant ou menaçant la souveraineté et l’indépendance de la République de Moldavie ainsi que la démocratie, l’État de droit, la stabilité et la sécurité dans cet État.

138 Au demeurant, les mesures restrictives adoptées à l’encontre de la requérante ne font pas irrémédiablement obstacle à ce qu’elle poursuive une activité politique d’opposition en République de Moldavie.

139 Partant, le quatrième moyen doit être écarté comme étant non fondé. Au vu de ce qui précède, les conclusions en annulation doivent être rejetées.

Sur les conclusions indemnitaires

140 Dans la requête, la requérante demande au Tribunal de condamner le Conseil à réparer le prétendu préjudice porté à sa réputation du fait de l’adoption des actes initiaux et des premiers actes de maintien en lui versant une somme d’un montant de 100 000 euros à titre provisionnel.

141 En outre, dans le mémoire en adaptation, la requérante fait valoir qu’elle a démissionné de son poste de conseillère de la gouverneure de Gagaouzie immédiatement après que son nom a été inscrit sur les listes en cause, en février 2024, en raison précisément de cette inscription, et ce afin que les mesures restrictives soient levées la concernant, ce qui, selon elle, lui a occasionné une perte matérielle.

142 De surcroît, toujours dans le mémoire en adaptation, elle fait valoir que le Conseil a omis de corriger l’allégation, figurant dans les actes initiaux, selon laquelle elle était impliquée dans l’« affaire de la “fraude bancaire” », alors même que les poursuites pénales engagées contre elle dans le cadre de cette affaire auraient été abandonnées en octobre 2020, ce qui, selon elle, réitère et aggrave le caractère diffamatoire de cette allégation et viole le principe de présomption d’innocence.

143 Ainsi, dans le mémoire en adaptation, la requérante demande la réparation, d’une part, du dommage additionnel prétendument causé à sa réputation et, d’autre part, de la perte matérielle liée à sa démission du poste de conseillère de la gouverneure de Gagaouzie, qu’elle évalue à 20 000 euros à titre provisionnel.

144 La requérante demande ainsi la réparation du dommage moral et matériel prétendument subi, qu’elle évalue au total à 120 000 euros.

145 Le Conseil conteste cette argumentation.

146 Il y a lieu de rappeler que la responsabilité non contractuelle de l’Union ne saurait être engagée que si la requérante a effectivement subi un préjudice « réel et certain » ; à cet égard, il incombe à l’intéressée d’apporter des preuves concluantes tant de l’existence que de l’étendue du préjudice allégué (voir, en ce sens, arrêt du 30 mai 2017, Safa Nicu Sepahan/Conseil , C‑45/15 P, EU:C:2017:402, points 61 et 62).

147 En l’occurrence, la requérante s’est bornée à alléguer que les actes initiaux et attaqués, d’une part, ont porté atteinte à sa réputation et au principe de présomption d’innocence et, d’autre part, ont occasionné une perte matérielle, sans toutefois produire aucun commencement de preuve de l’existence et de l’étendue de tels préjudices moraux et matériels. En particulier, la requérante n’a soumis aucun document permettant de quantifier le dommage matériel allégué, par exemple en précisant le montant des salaires qu’elle aurait dû percevoir si elle n’avait pas démissionné de son poste de conseillère de la gouverneure de Gagaouzie. Elle n’a pas non plus précisé dans le mémoire en adaptation ce qui, dans la somme demandée à titre additionnel (20 000 euros), relevait de la réparation du préjudice matériel et de la réparation du préjudice moral.

148 Partant, les conclusions indemnitaires doivent être rejetées.

149 Au vu de ce qui précède, il y a lieu de rejeter le recours dans son intégralité, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les demandes de mesures d’organisation de la procédure que la requérante a sollicitées, le Tribunal étant suffisamment éclairé par les éléments versés au dossier pour statuer sur le litige.

Sur les dépens

150 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. En l’espèce, la requérante ayant succombé, il convient de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions du Conseil.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL (cinquième chambre)

déclare et arrête :

1) Le recours est rejeté.

2) M me Maria Albot est condamnée aux dépens.

Svenningsen

Mac Eochaidh

Laitenberger

Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 1 er octobre 2025.

Le greffier

Le président

V. Di Bucci

M. van der Woude

* Langue de procédure : le français.